О новой редакции «дорожной карты» «Изменения в отраслях социальной сферы» (в т.ч. включение мероприятий по проведению аттестации педагогов с последующим переводом их на эффективный контракт)
По Информационно-аналитическим материалам Профсоюза работников народного образования и науки РФ к августовским совещаниям 2014г.
В перечне поручений Президента Российской Федерации по реализации его Послания Федеральному Собранию от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 было поручение о том, что в связи с предусмотренным Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 года № 597 повышением оплаты труда работников бюджетной сферы Правительство Российской Федерации совместно с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в срок до 1 мая 2014 года должно обеспечить реализацию мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и качества услуг в социальной сфере, оптимизацию бюджетной сети, а также осуществить корректировку планов мероприятий («дорожных карт»), касающихся изменений в отраслях социальной сферы, предусмотрев проведение аттестации специалистов с последующим их переводом на эффективный контракт и внедрение подушевого финансирования (подпункт 2 пункта 5 перечня поручений).
В целях выполнения поставленных задач распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 722-р утвержден новый план мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" (далее - план), подготовленный Минобрнауки России.
С учётом вносимых изменений этим распоряжением признано утратившим силу распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 2620-р, утвердившее прежний план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки».
Этим же распоряжением (№ 722-р от 30.04.2014 г.) Правительство Российской Федерации поручило Минобрнауки России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить проведение мониторинга реализации плана, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации - обеспечить корректировку региональных планов ("дорожных карт").
Новая редакция «дорожной карты» призвана обеспечить не только исполнение указов Президента России от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», от 1 июня 2012 года №761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», от 28 декабря 2012 года №1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», но и перечень поручений Президента по реализации Послания Федеральному Собранию от 27 декабря 2013 года №Пр-3086 (подпункт 2 пункта 5), а также направления, определённые государственными программами «Развитие образования на 2013–2020 годы» и «Развитие науки и технологий».
Подписанным распоряжением Правительства РФ № 722-р в «дорожную карту» внесены следующие общие для всех уровней образования изменения в части:
- учёта показателей по реализации мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в части ввода мест в дошкольных образовательных организациях;
- включения мероприятий по строительству зданий, которые могут быть использованы организациями как дошкольного, так и начального общего образования;
- включения мероприятий по проведению аттестации педагогических работников с последующим переводом их на эффективный контракт;
- приведения показателей в соответствие с формами федерального статистического наблюдения;
- уточнения фактических значений показателей по итогам 2013 года;
- обеспечения соответствия показателей «дорожной карты» показателям государственной программы «Развитие образования» на 2013–2020 годы;
- корректировки прогнозных показателей средней заработной платы педагогических работников в связи с уточнением расчёта потребности в дополнительных ресурсах на повышение заработной платы с учётом возможного привлечения не менее трети средств за счёт реорганизации неэффективных образовательных организаций и оптимизации реализуемых образовательных программ, а также с учётом принятия бюджетов субъектов Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, результатов анализа статистических данных по итогам 2013 года о средней заработной плате по субъектам Федерации.
Кроме того, новая «дорожная карта» дополнена направлениями, обеспечивающими реализацию мероприятий Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях на 2012-2018 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р) (далее – Программа).
Для осуществления мероприятий, направленных на оптимизацию неэффективных расходов, на которых настаивал Минфин России, в новую «дорожную карту» включены следующие меры:
- оптимизация сети образовательных организаций и образовательных программ с учётом их особенностей, а также существующей структуры системы образования и перспектив её развития;
- оптимизация неэффективных расходов на оплату труда вспомогательного, административно-управленческого персонала;
- оптимизация численности отдельных категорий педагогических работников, определённых указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, и иных работников;
- мероприятия по увеличению производительности труда педагогических работников в результате обновления образовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, реализацией новых образовательных технологий и проводимых институциональных изменений, обеспечивающих повышение качества предоставляемых услуг, включая внедрение профессионального стандарта деятельности учителя, воспитателя.
В новой «дорожной карте» также отражены показатели, характеризующие результаты мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов:
- численность обучающихся в расчёте на одного педагога;
- доля работников административно-управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников образовательных организаций.
В новом плане количество разделов, направлений, а также их названия сохранены без изменений. Мероприятия разделов 3, 4 и 5 в каждом уровне образования представлены в новой редакции. В целом, формулировки мероприятий во всех разделах плана сформулированы таким образом, что они сохраняют прежние смысловые контексты, не отличаются новизной, лишь отражают те уточнения, которые были озвучены на различных совещаниях и заседаниях, а так же включены в другие программы, включая государственную программу «Развитие образования на 2013–2020 годы».
Все новые позиции отражены для каждого уровня в четвертом разделе плана: «Мероприятия по повышению эффективности и качества услуг в сфере образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту».
Обращаем внимание на то, что с целью организации методической поддержки субъектам Российской Федерации по уточнению региональных планов мероприятий («дорожных карт») изменений в системе образования в части перехода на эффективный контракт (подпункт 2 пункта 5 перечня поручений Президента по реализации Послания Федеральному Собранию от 27 декабря 2013 года №Пр-3086), Минобрнауки России разработало Рекомендации о корректировке региональных отраслевых «дорожных карт» от 12 марта 2014 г. № 02-128 и Инструкцию по внесению изменений в региональные планы мероприятий («дорожные карты») по повышению эффективности образования и науки (далее – Инструкция).
В связи с этим, корректировка региональных отраслевых «дорожных карт» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, органами местного самоуправления должна быть осуществлена в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 722-р и Инструкцией. Поскольку Инструкция была направлена в преддверии подписания распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 722-р (информация была размещена на сайте МО РФ 24 марта 2014 года), то в ней Минобрнауки России давало указания по тем мероприятиям, которые должны обязательно быть включены в региональные дорожные карты.
В соответствии с Инструкцией в региональных дорожных картах к таким обязательным мероприятиям отнесены:
- внедрение показателей эффективности деятельности основных категорий работников в соответствии с Методическими рекомендациями Минобрнауки России по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и работников, утвержденными 18 июня 2013 г. (письмо Минобрнауки России от 20 июня 2013 г. № АП-1073/02);
- заключение трудовых договоров в соответствии с примерной формой трудового договора («эффективный контракт»), приведенной в приложении 3 к Программе совершенствования системы оплаты труда;
- включение в 2014 году мероприятий по подготовке к внедрению с 2015 года профессиональных стандартов с проведением мероприятий по повышению квалификации и переподготовке педагогических работников образовательных организаций с целью обеспечения соответствия работников современным квалификационным требованиям;
- внедрение систем нормирования труда в образовательных организациях, направленных на создание условий, необходимых для внедрения рациональных организационных и трудовых процессов, улучшения организации труда и повышения эффективности и качества реализации образовательных программ. Системы нормирования труда должны разрабатываться в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными приказом Минтруда России от 30 сентября 2013 г. № 504, в том числе с учетом мнений представительных органов работников соответствующих организаций и/или положений соответствующих коллективных договоров (согласно статье 159 Трудового кодекса Российской Федерации);
- обеспечение функционирования независимой системы оценки качества работы образовательных организаций с учетом методических рекомендаций, утвержденных Минобрнауки России 14 октября 2013 г. (письмо Минобрнауки России от 14 октября 2013 г. № АП-1994/02).
Таким образом, наряду с мероприятиями в Инструкции одновременно указаны нормативные документы, в соответствии с которыми эти мероприятия должны быть реализованы.
В случае, если указанные в Инструкции Минобрнауки России нормативные правовые документы будут рассматриваться в качестве единственного основания для реализации мероприятий, то Профсоюз с удовлетворением сможет отметить, что, наконец-то, предпринята попытка достичь единообразия применяемых в настоящее время в государственных (муниципальных) образовательных организациях показателей эффективности деятельности учреждений, их руководителей и работников, в используемых различных формах трудового договора («эффективного контракта»), а также создаваемых образовательными организациями систем нормирования труда и оценок качества работы образовательных организаций. Именно на этом неоднократно настаивал Профсоюз образования.
Вместе с тем, вышеназванные обязательные мероприятия для разных уровней образования могут иметь неоднозначное толкование.
Например, неоднозначно можно истолковать формулировку мероприятий, включенных в направление «Введение эффективного контракта», таких как:
- для дошкольного и дополнительного образования детей: проведение аттестации педагогических работников образовательных организаций с последующим их переводом на эффективный контракт;
- для дошкольного, общего образования и среднего профессионального образования: совершенствование (модернизация) действующих моделей аттестации педагогических работников образовательных организаций с последующим их переводом на эффективный контракт;
- для среднего профессионального образования: разработка и реализация моделей аттестации педагогических работников и мастеров производственного обучения с последующим их переводом на эффективный контракт.
В целом, вызывают обеспокоенность применяемые без необходимых объяснений формулировки указанных мероприятий, так как непонятно, каким образом введение эффективного контракта связано с «совершенствованием действующих моделей аттестации педагогических работников», о каких действующих моделях аттестации идет речь и в чем будет заключаться их совершенствование (модернизация), в то время как утвержден новый единый для всех уровней образования (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) Порядок аттестации.
В этом случае возникает вопрос, чем будет отличаться «совершенствование (модернизация) действующих моделей аттестации педагогических работников организаций» в дошкольном, общем образовании и среднем профессиональном образовании, и почему оно не будет осуществляться в дополнительном образовании детей.
На взгляд Профсоюза, следовало бы осуществить замену формулировки основной характеристики показателя выполнения мероприятий анализируемого направления дорожной карты на новую: «доля педагогических работников образовательных организаций, которым при прохождении аттестации в соответствующем году присвоена первая или высшая категория».
Что касается внедрения систем нормирования труда в образовательных организациях, направленных на создание условий, необходимых для внедрения рациональных организационных и трудовых процессов, улучшения организации труда и повышения эффективности и качества реализации образовательных программ, следует обратить внимание на следующее.
В пункте 6 Инструкции Минобрнауки России отмечается, что системы нормирования труда должны разрабатываться в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными приказом Минтруда России от 30 сентября 2013 г. № 504, в том числе с учетом мнений представительных органов работников соответствующих организаций и/или положений соответствующих коллективных договоров (согласно статье 159 Трудового кодекса Российской Федерации), в то время как в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 722-р, утвердившем новую редакцию плана, данные позиции отсутствуют.
Обращаем внимание руководителей региональных организаций Профсоюза на то, что по вопросу разработки и утверждения типовых отраслевых норм труда Совет Ассоциации профсоюзов работников непроизводственной сферы Российской Федерации обращался в Департамент оплаты труда, трудовых отношений и социального партнерства Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации с просьбой принять меры по недопущению нарушений правил разработки и утверждения по однородным видам работ типовых норм труда (отраслевых, межотраслевых, профессиональных и иных норм труда), порядка их пересмотра, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также постановлением Правительства РФ от 11.11.2002г. № 804.
В ответе Минтруда России, полученном на указанное обращение Совета Ассоциации (№14-1/В-370) отмечалось, что Планом мероприятий по обеспечению увеличения производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест (утвержден Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А. В. Дворковичем от 14 ноября 2013 г. № 6818п-П13) предусмотрена разработка отраслевых норм труда федеральными органами исполнительной власти в период 2015-2018 годов, в рамках которых будут разработаны типовые нормы труда для видов деятельности, в которых заняты работники государственных (муниципальных) учреждений.
Таким образом, Профсоюзу удалось добиться подтверждения неправомерности разработки систем нормирования труда работников непосредственно самими образовательными организациями, которые уже начали эту работу в некоторых регионах.
